专业|助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读（五） 地方政府专项债券的全流程合规管理机制

       本文为“助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读”第五篇文章，从地方政府专项债券的全流程合规管理机制方面探讨《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，下称“《意见》”）的新规变化及其影响，主要对专项债券的信息披露与“一案两书”制度、项目资产管理制度及组织保障等进行分析与解读。

一、信息披露与“一案两书”制度

（一）信息披露要求

       以2024年湖南省政府发行新增专项债券的披露文件为例，专项债券发行前，湖南省财政厅一般会在中国政府地方债券信息公开平台、中国债券信息网地方政府债券信息披露门户公开披露：

⚫发行通知；

⚫信息披露文件：文件中一般包含债券概况（即债券名称、期限、发行规模、付息频率、还本方式、发行方式、募集资金投向说明）、信用评级情况、地方经济状况、湖南省财政收支情况等，并附有湖南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要及湖南省经济、财政和债务有关数据等附件；

⚫“一案两书”：一般为《项目预期收益与融资平衡方案》《项目收益与融资自求平衡专项评估报告》与《法律意见书》；

⚫ 信用评级报告及其他相关文件。

          此外，地方政府专项债券发行完成后，还需对发行结果进行公开披露。

（二）“一案两书”制度

       “一案两书”是项目申报和审批的核心材料，其中“一案”指《专项债券项目实施方案》，“两书”指《项目财务报告》和《项目法律意见书》。以湖南省政府发行新增专项债券披露的“一案两书”为例：

⚫ 项目实施方案（如《项目预期收益与融资平衡方案》）中一般包含项目概况、经济社会效益分析、项目投资估算及资金筹措计划、项目收入和成本预测、项目融资平衡情况、潜在风险评估、还款保障措施、主管部门责任八个部分的内容。

⚫ 财务报告（如《项目收益与融资自求平衡专项评估报告》）中一般包含项目基本情况、项目融资情况、项目还本付息情况、项目可偿债收益及本息覆盖情况、专项债券发行计划等内容，并附有情况说明。

⚫ 法律意见书中一般包含债券基本情况、投资项目主管部门、对应投资项目具体情况、信息披露文件、中介服务机构、法律风险及结论性意见等内容。

       本次意见明确要求通过制定项目实施方案标准化模版、简化财务报告和法律意见书进一步完善专项债券项目“一案两书”制度：

⚫ 研究制定专项债券项目实施方案标准化模板，依托信息系统统一项目实施方案要素和内容，减少中间环节和成本。

⚫ 简化财务报告和法律意见书，严格要求中介机构履职尽责做好项目资料审核工作，公平、公正、客观出具中介报告。

二、项目资产管理制度

       根据意见要求，专项债券发行后，地方政府应通过加强项目资产管理、完善资金偿还机制强化对专项债券的全流程监管。

（一）加强专项债券项目资产管理

⚫ 建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。

⚫ 规范新增项目资产核算，明确行政事业单位和国有企业资产登记处理方式，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡。

（二）建立专项债券偿债备付金制度

       该部分内容请详见本系列第四篇文章“助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读（四）：地方政府专项债券的债务偿还与化解机制”。

三、合规管理的组织保障

（一）落实主体责任

       湖南省人民政府要落实主体责任，健全本地区专项债券管理工作机制，管好用好专项债券资金，采取有力措施，抓好专项债券管理工作具体组织实施。

（二）协同工作机制

       完善各级发展改革部门牵头管项目、财政部门牵头管资金的工作机制，形成工作合力。财政部、国家发展改革委要按照职责分工加强对专项债券管理工作的统筹协调和政策指导，及时研究和解决工作中的重点难点问题。

       综合上述以及本系列前四篇文章，意见从地方政府专项债券发行前的额度分配、投向领域、文书披露、项目审核和专项债券的发行以及发行后资产的使用、偿还等全过程，强化了专项债券“借用管还”全流程合规管理。

       湖南省作为“自审自发”试点地区，需特别关注专项债券项目全生命周期的合法合规性，可通过地方性政策文件进一步细化专项债券审核、发行、资金拨付与使用、收益回收与本息偿还的全流程管理，注重效率与风险防控的同步提升，把握本次政策红利，实现社会与经济的双赢。

作者：刘雅容、钟环宇