专业|助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读（二）专项债券资金的使用与管理

       本文为“助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读”第二篇，以湖南省为例，主要从地方政府专项债券资金的使用与管理方面探讨《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，下称“《意见》”）的新规变化及其影响。

一、湖南省政府专项债券资金的使用情况

       根据湖南省财政厅官网披露的由中债资信评估有限公司出具的《湖南省政府专项债券2024年跟踪评级》，截至2024年11月30日，各期债券募集资金均已按计划分配至各项目使用。

       2024年12月15日发布的《意见》对专项债券资金的使用与管理提出了一系列新规定，主要涉及专项债券资金的用途、使用进度及监管机制等方面，进一步规范了债券资金的使用范围，同时要求用好、用对债券资金，以提高资金的使用效率。

二、专项债券资金的用途管理

（一）可用作项目资本金的范围

       国发〔2015〕51号、国发〔2019〕26号文规定对我国境内企业投资的固定资产投资项目和政府投资的经营性固定资产投资项目实行资本金制度，即投资者认缴的出资额占项目总投资的比例不得低于20%（机场项目不得低于25%）且须为非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息。

       《意见》明确了专项债券资金可用作项目资本金的行业及比例，具体为：

1、可用作项目资本金的行业

       《意见》在专项债券资金用作项目资本金的行业方面实行“正面清单”管理，即债券资金仅可用于“正面清单”所列行业的项目资本金（下划线所标注的为《意见》明确的新增行业）：

交通基础设施：（1）铁路；（2）收费公路；（3）干线和东部地区支线机场；（4）内河航电枢纽和港口；（5）货运综合枢纽；（6）城市停车场

能源：（7）天然气管网和储气设施；（8）煤炭储备设施；（9）城乡电网；（10）新能源

农林水利：（11）水利；

生态环保：（12）城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用

社会事业：（13）卫生健康；（14）养老托育；

市政和产业园区基础设施：（15）供排水；（16）供热（含供热计量改造、长距离供热管道）；（17）供气；（18）国家级、省级产业园区基础设施

保障性安居工程：（19）城市更新：①城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造；②城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设：（20）保障性住房

新型基础设施：（21）新型基础设施项目：①云计算、数据中心、工业互联网、算力设备及辅助设备基础设施；②铁路、港口、高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造；

前瞻性、战略性新兴产业基础设施建设项目：（22）前瞻性、战略性新兴产业基础设施建设项目：①符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施；②信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施  

2、可用作项目资本金的比例

       《意见》提高了专项债券资金用作项目资本金的规模上限，以省份为单位，由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

（二）严禁使用的范围

       根据《意见》规定，专项债券资金严禁用于以下用途：

不得用于经常性支出；

严禁用于发放工资、养老金；

严禁用于支付单位运行经费、债务利息等。

       湖南省地方政府可通过发行专项债券募集资金并用作项目资本金，但需注意所投项目应属于“正面清单”中所列的特定行业，且项目资本金规模上限不得超出湖南省用于项目建设专项债券规模的30%。

三、专项债券资金使用进度管理

       《意见》明确要求加快专项债券发行进度、资金使用和项目进度建设，主要措施包括：

1、统筹把握发行节奏和进度

       在专项债券额度下达后及时报同级人大常委会履行预算调整程序，提前安排发行时间，及时完善发行计划，做好跨年度预算安排，加强原有专项债券、已安排项目同新发债券、新项目的有机衔接，统筹把握专项债券发行节奏和进度，做到早发行、早使用。

2、优先保障在建工程

       专项债券用于在建政府投资项目的，优先保障在建项目资金需求，防止形成“半拉子”工程。

3、建立定期调度机制及监测检查机制

       省级财政部门要建立定期调度机制，加强与同级发展改革部门和项目主管部门分工协作，层层压实责任，督促市县财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用。

       省级发展改革部门要会同有关方面加强在线监测、调度督促和现场检查，分级分类做好要素保障，推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量。

       湖南省作为“自审自发”试点地区，需进一步建立健全更高效的审批、统筹、调度、协作、督促及考核机制，加快专项债券发行进度，提高资金拨付和项目建设效率，防止资金闲置、浪费。

四、专项债券资金使用的监管机制

       《意见》明确要求加快完善专项债券资金的监管机制，主要措施包括：

1、专户管理、专款专用

       实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用。

2、信息系统覆盖与互联互通

       将所有专项债券项目全部纳入信息系统覆盖范围，对专项债券资金实施穿透式监管，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况。

       打通、强化发展改革、财政部门信息系统的互联互通，共享项目开工建设进度、安排债券规模、资金支出进度等信息。

       湖南省政府作为“自审自发”试点地区，需要通过更高效的信息化监管系统实现“穿透式”动态监管及部门间的数据共享，实现对债券资金流向、使用的准确监控，以及与项目建设进度的匹配，提高整体监管效果。

       综上，《意见》要求对专项债券资金的使用，实行“穿透式”“全过程”“动态式”的监管，从债券发行安排、资金拨付到项目建设的全过程，在合法合规使用资金的同时，要求用好、用对资金，以提升资金使用效率，助力地方区域经济发展。

预告：本系列的第三篇文章，将对地方政府专项债券发行的审核与监管机制进行梳理与解读。

作者：刘雅容、钟环宇