专业|助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读（四） 地方政府专项债券的债务偿还与化解机制

       本文为“助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读”第四篇，以湖南省为例，主要从地方政府专项债券的债务偿还与化解机制方面探讨《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，下称“《意见》”）的新规变化及其影响。

一、湖南省地方政府专项债务情况

       根据中国地方政府债券信息公开平台（http://www.celma.org.cn/）披露的数据指标，近年来湖南省政府专项债务规模持续增长，2023年湖南省政府债务余额18216亿元，专项债券余额10174亿元，约占总债务余额的55.85%。

       同时，根据湖南省财政厅官网披露的由中债资信评估有限公司出具的《湖南省政府专项债券2024年跟踪评级》，截至2023年底，湖南省政府专项债务余额中省本级专项债务余额为424.65亿元，州（市）级和县（市、区）级占比高，地方政府专项债务主要集中在市县级。

二、地方政府专项债务偿还与化解机制

（一）专项债务偿还保障机制

       意见要求地方政府做好专项债券项目融资收益平衡，一方面拓宽偿债资金的来源，一方面明确省级政府的兜底责任。

 拓宽偿债资金来源：对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。

 省级政府的兜底责任：根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配专项债券额度，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

（二）专项债券偿债备付金制度

       国务院于2021年3月7日发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）中规定，鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。天津市、湖北省、江苏省、海南省等也进一步在地方政府文件中明确了政府偿债备付金制度的落实要求，其中湖北省在鄂政发〔2022〕8号文件中明确偿债备付金占本级同期政府债务余额的比例一般不低于5％。

       此次意见明确提出要建立专项债券偿债备付金制度，支持专项债券提前偿还，进一步完善专项债券的偿还机制：        “自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度，湖南省属于“自审自发”试点地区，建立偿债备付金制度成为“硬性”要求。

       严格落实专项债券项目主管部门和项目单位责任，抓好专项债券项目收入征缴工作，保障专项债券偿债资金来源。

        对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。

三、地方政府专项债务风险监管措施

       意见明确规定严禁新增地方政府隐性债务，通过建立专项债券项目资产台账、加强组织实施、开展人大监督等措施对地方政府专项债务风险进行管控：

建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险；规范新增项目资产核算，明确行政事业单位和国有企业资产登记处理方式，确保项目对应的政府负债和资产保持平衡。

加强专项债券管理工作具体组织实施：财政部要依法加强对地方政府债务的监督，指导地方各级财政部门加强本地区地方政府债务管理，切实防范风险。

依法接受人大监督：地方各级财政部门要依法落实同级人大及其常委会关于预算、预算调整、决算的决议和审查意见，依法统一管理政府债务的举借、支出与偿还，监督债券资金使用情况，提高债券资金使用效益。

综上，意见通过拓宽偿债资金来源、建立偿债备付金制度、明确省级政府兜底责任等方式，严防专项债券出现偿债风险。同时，要求建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防止项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务，同时规范新增项目资产核算，进行资产登记，确保项目资产与融资债务的对应，把控债务风险。

湖南省作为“自审自发”试点地区，应研究落实偿债备付金制度，根据省内各地区债务风险、财力状况、管理水平等情况合理分配专项债券额度，在确定专项债券资金投向项目时，应全面、充分地考虑项目的投资估算、成本预测，审慎地分析项目的经济社会效益以及潜在风险，并制定科学、完善的还款保障措施，确保项目收益能够覆盖融资成本；同时，推动财政管理精细化，加强债务风险动态评估与风险防范水平，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

预告：本系列的第五篇文章，将对地方政府专项债券的全流程合规管理机制进行梳理与解读。

作者：刘雅容、钟环宇