专业|助力地方政府专项债券——国办发〔2024〕52号文系列解读（一）专项债券投向领域实行“负面清单”管理机制

       2024年12月25日，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，下称“《意见》”），为地方政府专项债券的管理与使用提供了新的指导。我所律师将以湖南省为例，对国办发〔2024〕52号文进行系列解读，具体将从地方政府专项债券的投向领域、债券资金的使用与管理、项目审核与监管机制、债务偿还与化解机制、全流程合规管理等五个方面探讨《意见》的新规变化及其影响。

       本文为系列文章第一篇，主要解读《意见》出台后对地方政府专项债券投向领域实行的“负面清单”管理机制。

一、《意见》出台的背景

       依据中国地方政府债券信息公开平台披露的数据，自2015年首度发行以来，地方政府专项债券的发行规模呈现逐年增长的趋势，尤其是在经济刺激政策的推动下，专项债券的使用更加广泛。其中，湖南省2023年度政府债券发行额约为4680.2亿元，其中专项债券发行额约为2801亿元（较2022年增长了约57.63%），包括约1410亿元新增专项债券以及约1391亿元再融资专项债券；专项债务余额为10174亿元（较2022年增长了约24.3%），约占总债务余额的55.85%。

图源/数据来源：中国地方政府债券信息公开平台（https://www.celma.org.cn/）

       然而，随着地方政府专项债券发行规模的增长，地方政府债务风险也逐渐显现，如何规范专项债券的投向领域、确保债券资金的合法合规使用、及时化解政府债务问题等，成为了新的关注重点。《意见》的出台，正是为了进一步规范和优化地方政府专项债券的发行、管理及风险防范，以提升债券资金的使用效率及风险管控能力。

二、投向领域的“负面清单”机制

《意见》对专项债券的投向领域实行“负面清单”管理，原则上未纳入“负面清单”的项目，均可申请专项债券资金，换言之，哪些项目可以申请专项债券资金，哪些项目无法申请专项债券资金，《意见》已经给出了较为明确的指导。

完全无收益的项目；

楼堂馆所：（1）党政机关办公用房、技术用房；（2）党校（行政学院）；（3）培训中心；（4）行政会议中心；（5）干部职工疗养院；（6）其他各类楼堂馆所。

形象工程和政绩工程：（1）巨型雕塑；（2）过度化的景观提升和街区亮化工程；（3）文化庆典和主题论坛场地设施；（4）其他各类形象工程和政绩工程。

房地产等项目：（1）除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；（2）主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。

一般竞争性产业项目：市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。

       原则上未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，《意见》同时明确了下列允许、鼓励投向的领域：

鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设。

允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备。

允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。具体操作要求按照相关部门规定执行。

三、“负面清单”机制的影响及意义

       《意见》对专项债券投向领域实行“负面清单”管理，将进一步扩大专项债券的使用范围，即在不触及“负面清单”所列项目的前提下，各地政府均可根据国家及本地区战略布局及经济发展需求安排专项债券融资，进一步激发区域经济发展活力。

       通过实行“负面清单”管理，有助于确保地方政府专项债券支持的项目与国家重大战略方向和政策相符，更好地发挥政府投资的带动作用，助力区域经济高质量发展。

       通过实行“负面清单”管理，禁止不符合政策导向和经济效益的投向，避免资金流向低效、无收益项目或高风险项目，能够有效降低地方政府债务累积和潜在违约风险，为地方政府有效管控债务风险提供支撑。

       综上，专项债券投向领域的“负面清单”机制是地方政府专项债券发行管理法治化、规范化的重要举措，有助于地方政府结合本区域经济发展方向及战略布局规划，引导资金流向，进一步优化地区经济结构，增强地区经济活力。

       同时，《意见》的出台，对地方政府（特别是“自审自发”试点地区）发行和管理专项债券提出了更高的合规要求，地方政府应采取相应的合规措施以应对新规要求，例如地方政府应根据“负面清单”进一步优化本地区政府专项债券的投向结构，进一步细化、明确项目筛选、申报和审核的流程与标准，并对专项债券申请项目进行全流程的合法合规性审查，在全面分析项目的可行性、成熟度及经济效益的前提下进行投向筛选，确保符合政策导向且未触碰“负面清单”中的禁止性领域，将专项债券资金优先投向地区经济发展重要战略性项目、急需的领域以及能够显著提升产业竞争力、带动就业或实现技术突破的重大产业项目，以助力区域经济高质量发展。

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       本系列的第二篇文章，将对地方政府专项债券资金的使用及管理进行梳理与解读。

作者：刘雅容、钟环宇